Глава 7 Данъчна политика

Глава 7

Данъчна политика

Чарлс Е. Маклюър Младши

 Резюме

Съществуващата българска данъчна система не е пригодена към условията на свободна пазарна икономика. От съображения, свързани с получаването на приходи, постигането на справедливост и икономичес­ки неутралитет се налага вземане на бързи мерки, за да се премине към по-подходяща система. За съжаление в България днес няма достатъчна компетенция (по отношение на данъчните власти и съобразяването с данъкоплатците), за въвеждане на данъци, които в друг случай биха били подходящи. Следователно важно е да се усъвършенствува управлението на данъчната система и едновременно с това да се формулира данъчна политика, отчитаща административните ограничения. Може да се нало­жи на първо време да се използува данъчна система, която не би била напълно пригодена за по-далечното бъдеще. В същото време е важно избраната за началния период система да не е несъвместима с желаната дългосрочна политика.

В дългосрочен план българската данъчна система трябва да включва данък върху добавената стойност (ДДС), вероятно по подобие на моде­ла на Европейската общност, и подоходен данък (или данъци), плащан от отделни лица и предприятия. На първо време, докато се усъвършенствува административната способност за прилагане на ДДС, ще трябва да се разчита на някакъв оборотен данък.

Първоначално индивидуалният подоходен данък трябва да бъде прост за административно обслужване. По-късно, след постигане на по-голяма компетенция, могат да се добавят някои подобрения. Следова­телно поне засега, данъкът трябва да продължи да се основава на индивидуалния доход, а не на дохода на съпрузи или семейства. До голя­ма степен той трябва да е основан на удръжки от заплатата. Не бива да се допускат специални случаи на освобождаване или намаляване на да­нък, но могат да бъдат позволени разсрочени плащания. Данъчните ставки трябва да нарастват умерено плавно, като данъците не бива да надминават 30 процента. Данъците, плащани от фирмите и гражданите, трябва да се интегрират, като на фирмите се прави отстъпка за изплате­ните дивиденти (с изключение на опростения алтернативен данък (ОАД), който е описан по-долу и който освобождава от данък дивиден­ти, получени от частни лица).

Разглеждат се пет алтернативни данъчни системи. Теоретично най-привлекателен е общият подоходен данък върху реалния доход, но той вероятно е неосъществим, тъй като пресмятането на дохода с отчитане на инфлацията е много трудно. По-подходящ е подобен данък на осно­вата на номиналния доход, като се има предвид сегашната българска компетенция за данъчен контрол, въпреки че е по-уязвим от инфлация­та. Данъчната система, известна като "швейцарско сирене", не е за пре­поръчване, тъй като позволява щедри данъчни облекчения върху инвестирането и/или при отпуските, макар че се използва в редица стра­ни, отърсващи се от социализма. Тази система разделя хората на "пече­ливши и губещи" по начин, напомнящ централизираното планиране и не се уповава на пазарните сили. Тази система поражда несправедли­вост и привилегированост, оставя вратички за злоупотреби, за чиито контрол и предотвратяване трябва да се използуват оскъдните административни ресурси.

Изглежда, че по-подходяща алтернатива за България е системата на опростения алтернативен данък. При тази система всички инвестиции се освобождават от данъчно облагане (вместо да се амортизират). Лих­вите и дивидентите не се облагат или отчисляват. Този подход позволя­ва избягването на административните затруднения, които се пораждат от фактори, зависещи от времето (например установяване на амортиза­ционни нормативи, осчетоводяване на амортизации и инвентар), които са присъщи на подоходния данък, както и от необходимостта от отчита­не на инфлацията. Тъй като тази система стимулира еднакво всички ин­вестиции, тя не разделя хората на "губещи" и "печелещи". Главните й недостатъци са по-малките приходи в първите години и рискът, че някои страни, от които се изнасят капитали, могат да откажат да кредити­рат данъци, платени извън страната. Вторият от тези проблеми се избягва с прилагането на хибриден подход, който държи сметка за разходите, но лихвите и дивидентите се облагат както при подоходния данък. Това е най-привлекателната система за български данък върху стопанс­ката дейност, която съперничи на ОАД.

Данъкът върху нарастването на заплатите се налага в резултат на комбинирането на централизирано планиране и работнически контрол. Недостатъкът му е, че не поощрява плащането на по-високи заплати, които са заслужен резултат от по-добра работа и по-висока производителност. Работническият контрол е пагубен, защото подтиква админист­ративното ръководство да се съгласява с неоправданите искания на работниците за по-големи, но незаслужени заплати. Нито приватизацията, нито преходът към свободен пазар са в състояние да решат този въп­рос, ако не бъде елиминиран работническият контрол. Ако работническият контрол бъде премахнат, този данък може да се отмени.

Независимо от избора нито една от системите не може да се прило­жи веднага. В някои области ще е нужна техническа помощ. Тя включва: съставяне на по-подробна дългосрочна политика, краткосрочна страте­гия, съвместима с дългосрочната политика, подобрено данъчно управ­ление. Прилагането на тези мерки трябва да започне веднага с разбирането, че няма да бъдат завършени в скоро време. Специално усъвършенствуването на данъчното управление ще се нуждае от инвес­тиране на големи ресурси в течение на няколко години.

 

Въведение: Цели и ограничения

За България е решаващо да избере колкото може по-бързо подходя­ща данъчна система, която да подпомогне бързия и справедлив иконо­мически растеж, без да се пренебрегва необходимостта от грижливия й подбор. Ако това не стане, ще се утежнят финансовите проблеми на държавата и ще се засили макроикономическия дисбаланс. Приватиза­цията подсилва неотложността на проблема, защото няма да може по­вече да се прилагат старите методи за събиране на данъци върху оборота и печалбите от затворените държавни предприятия.

Важно е максимално бързо да се очертаят и публикуват, ако не всич­ки детайли поне контурите на бъдещата данъчна политика, за да могат потенциалните инвеститори да знаят "правилата на играта", тъй като несигурността ще потисне инвестирането. Тези правила трябва да не се променят из основи, освен при извънредни обстоятелства, за да могат данъчните отговорности да бъдат предсказуеми.

И накрая, поради политически причини е важно да се установи данъчната политика от самото начало. Понастоящем се правят съществе­ни промени във всички аспекти на икономическите правила на играта; в контекста на прехода, изборът на данъчни правила има първостепенно значение за икономическите перспективи. В следващите десет години, през които ще се изявят много икономически интереси, ще се вземат ре­шения на базата на тези правила. След този период ще бъде политичес­ки много трудно да се поправят грешките, направени сега при избора на данъчната политика.

България трябва да се предпазва от изкушението просто да следва утъпкания път на западните демокрации и на развиващите се страни по много причини. Първо, данъчната политика, следвана от много страни, не притежава като цяло особени положителни качества. България не трябва да повтаря грешките, допускани другаде. Второ, социалните, икономическите и административните условия в България се различават от онези в западните пазарни икономики и развиващи се страни. Финансовите решения трябва да отразяват тези различия. На кратко, България трябва да изследва политиките, използувани другаде и да обмисли подходящите за нейните условия алтернативи.

За съжаление, за коя да е страна не могат да бъдат направени бързо данъчни анализи и определяне на най-добрата данъчна политика. Това се отнася особено за страна като България, където е съществувала ко­мандна икономика, където не са събирани съответните данни и където консултациите и изследванията се спъват от езикови проблеми. И още, трябва да се предприемат действия за бързо париране на краткосрочни­те финансови проблеми. Това поставя въпроса как да се избере краткосрочна политика, която няма да противоречи на дългосрочната, основана на от по-нататъшни анализи.

При проектирането на новата данъчна политика на България съществуват важни цели и ограничения. Първо, данъчната политика трябва да е добър проводник на формирането на капитали. Тя трябва да насърча­ва спестяванията и инвестициите - както от страна на българите, така и на чужденците. Проблемът за осигуряване на данъчен климат, който да се конкурира с този на другите страни, измъкващи се от социализма се обсъжда по-долу.

Второ, данъчната политика трябва да бъде икономически неутрална. Това значи, че не бива да се прави разлика в полза на едни или други икономически дейности. Това отразява убеждението, че при подходящи условия пазарите общо взето се справят доста добре при определянето на това какво да се произвежда, каква най-добра технология да се приложи, как да се организира производството (дали в държавно предприятие, смесено предприятие с участие на чужди капитали, акционерно дружество и др.) и как да се финансира то. Този възглед приема като даденост успешния преход към пазарна икономика, която да е относител­но свободна от изкуствена намеса на държавата в областта на ценообразуването, производствените решения и разпределението на ресурсите. От това се подразбира, че правителството няма да използува данъчна политика за избора на "печеливши и губещи", т.е. някои сектори да бъдат обект на благосклонно отношение, а други да бъдат наказвани.

Хоризонталното равенство или еднаквото отношение към равните, е принцип, пряко свързан със справедливостта на процеса. Приходът от различни източници трябва да бъде обект на едно и също данъчно третиране, в двойния смисъл на неутралност и основна справедливост. Освен това, различните начини за организиране на производството (държавни, кооперативни, акционерни дружества, смесени предприятия, частни компании и д р.) трябва да бъдат подложени на идентично данъчно облагане заедно с чуждите и местни инвеститори. (Преференциалното отношение към чуждите инвеститори създава стимул за много българи да "перат" пари и да инвестират под прикритието на чужди компании, а това може да породи лоши чувства, основани на завист.)

Социализмът и централизираното планиране оставиха в наследство на България липсата на ефективна и гъвкава система на администрира­не на данъците, включително липса на опит за работа със западните сче­товодни системи. От това следват два важни извода. Първо, такава администрация трябва да бъде създадена толкова бързо, колкото позво­лява практиката, което вероятно ще изисква съответната техническа по­мощ. Второ, данъчната политика трябва да се проектира като се държи сметка за настоящата слабост и закостенялост на администрацията. При много инстанции това ще наложи предпочитание на "приблизител­ната справедливост", пред "прецизната настройка". Така че админист­ративната реалност ще наложи жертване на привлекателни принципи и решения. Вероятно системата, получена в резултат, макар и по не прив­лекателна на книга, ще бъде както по-справедлива, така и по неутрална от тази, която си е поставила недостижими цели.

По подобие на други страни, които понастоящем се измъкват от социализма, България се опитва да избере система, която да насърчава икономическия прогрес и същевременно да защитава икономически слабите и да избягва много големите разлики в дохода. Това е трудно, понеже високо прогресивните данъчни тарифи задушават трудовите усилия, спестяванията, инвестициите и поемането на риск, които осъществяват икономическия прогрес. Следователно, трябва да се установят умерено прогресивни и не наказателни данъчни тарифи.

Една от най-важните черти на прехода от централно планиране към пазарна икономика е отварянето на икономиката към международната търговия и прилива на международен капитал. Това има няколко важни следствия за данъчната политика. Тя не трябва излишно да пречи на чуждите инвестиции. Това предполага, че голяма част от данъчното бреме трябва да падне върху местното потребление, а не върху дохода, тъй като това вероятно ще възпре чуждите инвестиции.

Данъкът върху дохода трябва да се промени по начин, отчитащ направеното в други страни. Това включва както данъчното облагане на дохода, спечелен в чужбина от държавата, чийто поданик е инвеститорът, така и третирането в данъчно отношение на този доход от други потенциални вносители на капитал. Ако страните разрешават на своите постоянни жители кредити за данъците, плащани в държавите където е спечелен дохода, безсмислено е страните, обезпечаващи прихода, да не налагат данъци, които изцяло могат да се кредитират. Но не всички страни облагат дохода, придобит в чужбина (Франция например), а в някои, които го правят — най-яркият пример е САЩ - много данъкоп­латци плащат повече данъци на чуждите правителства, отколкото се кредитират в страната; във всеки случай потенциалният инвеститор, а не неговото правителство, носи бремето на данъците на страната из­точник. В такива случаи особено важно е данъчната система на страната да не бъде непривлекателна за чужди инвеститори.

Останалата част на тази глава, (част 2) дава кратко описание на ключовите елементи на българската данъчна система, след което прилага току-що посочените принципи. Част 3 обсъжда данъка върху добавената стойност, част 4 - структурни елементи на проекта за данък върху индивидуалните доходите и в част 5 се разглеждат пет алтернативи за облагане на дохода от стопанската дейност. Част 6 обръща специално внимание на данъка върху увеличението на заплатата. Част 7 резюмира разсъжденията и прави някои заключения.

 

Съществуваща данъчна система

Данъчната система на България съвместява много от чертите на данъчните системи на другите социалистически страни от Източна Евро­па. Приблизително 22% от дохода, получен от данъците се натрупва от данъци върху оборота и акцизи, 43% - от данъци върху доходите на предприятията, по специално държавните, 8% от индивидуалния данък върху доходите и 21%  от отчисления за социално осигуряване. По ната­тък в този раздел е даден анализ на основните черти на четирите най-важни данъка [1].

 

Данък върху оборота, мита и акцизи

Доскоро данъците върху оборота в България се изчисляваха както в другите централно планирани икономики - като разлика между цените на едро и цените на дребно, без разходите на търговията на дребно. (Къ­дето тази разлика е отрицателна вместо данък се появява дотация.) При такава система данъкът естествено представлява най-различни части от цените на дребно (или на едро) на различни стоки и услуги. (Преди 1988 е имало повече от 20 000 такива тарифи.) Докато данъчното задължение се определя чрез изваждане, а не чрез умножение на тарифите на дадена база, няма смисъл дори да се говори за данъчна база или данъчна тарифа, а данъците няма да имат разпределителния ефект, обикновено при­писван им в западната литература. [2] След като България се придвижи към пазарна икономика, продължаването на тази система няма да бъде административно и икономически желателно.

В началото на 1988 г. бяха направени първоначални стъпки за преход към западната система на косвено облагане. Акцизите на някои най-чес­то облагаеми стоки (алкохолни напитки, тютюневи изделия, кибрит, ка­фе, нефт продукти и някои луксозни стоки) бяха отделени от данъците върху оборота. С изключение на тези за нефтопродуктите, акцизите се изчисляваха като "ad valorem" тарифи, приложени към продажбите на дребно, вариращи от 24 до 80%.

За целите на данъка върху оборота, продуктите се разпределяха в 45 групи, основани на съотношението на цените на дребно към цените на едро; тарифите на косвения данък варираха от 5 до 70% със средна реал­на тарифа от 25%. Продажбите на междинни продукти, основни фондо­ве и експорта не се облагаха. Данъкът все още се изчислява на остатъчен принцип, но има планове от 01.09.1990 г. да се премине към система от данъци, събирани на равнище предприятие, но основани на цени на дребно (повечето от които все още се определят централно). Тази система ще има изрично определени "ad valorem" тарифи от 10 и 20%. Планира се преминаване към стандартен данък върху добавената стойност, използващ кредитен метод от типа, който ще се прилага в Ев­ропейската общност от началото на 1991 г. Някои стоки ще бъдат осво­бодени, а други ще се облагат с тарифи от 10 и 20%. Навременността и успеха на тази промяна ще зависят както от завършването на либерализацията на цените, така и от изграждането на нужните административни структури.

България практически не използва преките митнически такси (по малко от 2% от общия данъчен приход идват от този източник). Вместо това, ценовите разлики, отразяващи положителните и отрицателните разлики между административно определените цени на едро на вносни­те стоки и техните вносни цени, изчислени при официалния обменен курс, служат като данъци и дотации на вноса.

 

Данъци върху печалбата на компаниите

Данъкът върху печалбата се събира върху "балансовата печалба" от всички юридически лица: държавни предприятия, кооперативи, дружес­тва с ограничена отговорност и смесени предприятия. Това дефиниране на печалбите не позволява да се намали лихвата за краткосрочни и ин­вестиционни кредити, застраховките, заплатите на ръководителите, до­пълнителните възнаграждения за работниците, нито пък извънпланови загуби могат да намалят облагаемите печалби. От Януари 1989 г. се раз­решава амортизационните отчисления да се изчисляват по метода на праволинейната амортизация; отстъпките могат да достигнат до 50% за всяка година, но цялостно не могат да надхвърлят стойността на иму­ществото. Въпреки че повечето дотации се включват в балансовите взе­мания, тези които фактически се дават на губещите държавни предприятия не са включени.

Обикновената тарифа на данъка върху печалбата е 62% (50% държавен данък върху печалбата, 10% общински и 2% за иригационни фондо­ве). Пет процента данък върху печалбата също се взема за фонд РТУ, който включва натрупаната амортизация. Изключения от основната 50%-ова тарифа са 10%-ният данък за селскостопанската продукция, (намален от 20% през април 1990), 25% за туризма и 30% за смесени предприятия с повече от 20% чуждо участие. Загубите могат да се прех­върлят напред до пет години, а на "високотехнологичните фирми" се да­ва пет годишен безданъчен период.

Обсъжда се намаление на базовата тарифа до 45%. Това ще се отнася за всички предприятия. От тях 20% (9% от печалбата) ще отиват за общинските власти.

 

Данъци върху индивидуалните доходи

България няма обща система за облагане на индивидуалните доходи, освен това, което се нарича Закон за Данъка върху общия доход. Той се опира на група от три тарифни ставки, всяка със своя собствена база и прогресивна тарифа.

 

1. Данък върху заплатите

Данъкът върху заплатите се събира на индивидуална основа и се удържа от предприятията-работодатели. Той се основава на месечни плащания, изключва някои допълнителни премирания и социалните надбавки. Не се допускат персонални облекчения за данъкоплатеца в зависимост от семейното му положение и от издържани от него лица, ня­ма намаление за персонални разходи, но не се облага количество, равно на минималната месечна заплата (засега 165 лв. месечно). Данъкът се изчислява по прогресивно нарастващи таблици, които варират от 12 до 14%. Този максимум се достига при месечен доход от 400 лв, което е почти 150% от средната заплата от 260 лв. (Има специална тарифа за облагане на прихода непосредствено над минималната заплата, която нас­коро бе намалена от 80%).

 

2. Данък върху дохода на автори, учени, хора на изкуството и др.

Плащанията на автори, учени, артисти, музиканти, журналисти и др. над и извън тяхната щатна заплата са предмет на прогресивна тарифа, основана на сумарния годишен доход от този тип. Тарифата, която се прилага на индивидуална основа, започва с минимален данък от 4% (за годишен доход до 240 лв.) и достига максимална стойност от 50% (за годишен доход над 40 000 лв.). Няма персонални облекчения или целеви намаления, въпреки че се освобождава сума, равна на минималната заплата за тези, които нямат друг източник на доходи.

 

3. Данък върху дохода от частна стопанска дейност и свободни професии

Различни видове доходи, които не са заплати, или хонорари и следователно не са обект на двата току- що описани данъка, подлежат на тре­ти вид данък върху дохода. Това са доходи от частна стопанска дейност, практикуване на занаяти и свободни професии, както и дивиденти и участие в печалби от кооперативи. Минимумът на прогресивната данъчна тарифа (включваща освободения от данък доход) е идентичен с този за данъка върху заплатите (изчислен на годишна основа), но прогресията продължава и над годишен доход от 4 800 лв., като достига макси­мална стойност от 85% за доход над 70 000 лв. Доходи от рентиерство са предмет на отделна тарифа, започваща от 9% за доход от 200 лв. и сти­гаща до 81% за доход 7 000 лв. За разлика от другите два данъка, този се събира на база домакинство, като акумулираният доход на различните членове на семейството се облага по прогресивната тарифа. Разрешени са някои облекчения, свързани с производствени разходи, но няма пер­сонални облекчения или намаления на облагаемата сума.

4. Предложения за нова глобална система

Работи се над планове за въвеждане на нов общ данък върху дохода. Системата ще бъде основана на индивидуално облагане, въпреки че мо­же би ще се отчита броя на децата в семейството. Предполага се необ­лагаем доход в рамките на минималната годишна заплата. Предвиждат се тарифи за облагане на доходи над тази сума от 20 до 50% (върху годи­шен доход над 100 000 лв.)

 

Вноски за социално осигуряване

Събира се данък от 30% върху номиналната заплата (в случай, че плащането е от чужди граждани, участващи в смесени предприятия данъкът ще бъде 20%) за натрупване на пенсионен фонд и други социални осигуровки.

 

Други

България има и редица други данъци, които не дават съществен принос в националния доход. Внимание заслужава прогресивният данък върху увеличението на относително големите заплати, различните данъ­ци върху собствеността, върху даренията и наследствата и върху мотор­ните превозни средства.

 

Обобщена равносметка

Българската данъчна система е невероятно сложна според всеки разумен стандарт и много смущаваща в отсъствието на централизирано планиране. Тя не е пригодена за пазарна икономика. Необходима е основна реформа, която да създаде система, основаваща се на по-голямо обвързване с пазарните сили. Тази реформа трябва да засегне данъчна­та администрация (включително компютъризация) и да включва разви­тието на данъчна статистика, както и нова данъчна политика. Важно е да се започнат веднага паралелни усилия, насочени от една страна към бързото въвеждане на краткосрочни реформи, докато заедно с тях се из­вършва основната работа за по-фундаменталните реформи на данъчна­та   политика   и   администрация,   които   ще   се   предприемат   през следващите няколко години. Следващите раздели предлагат някои напътствия за тези разработки. Те дискутират данъка върху добавената стойност, данъка върху индивидуалните доходи, данъка върху дохода на компаниите и данъка върху увеличенията на заплатите.

 

Данъкът върху добавената стойност ДДС - нов източник на бюджетни приходи

България понастоящем разчита силно на данъка върху оборота. Данъците върху оборота в социалистическите страни с централно планирани   икономики   се   различават   значително   от   тези   при   пазарните икономики. По същество те представляват "клин", изчисляван като раз­лика между себестойността и цените на едро, минус търговските разхо­ди.   Следователно,   те   се   получават   по   остатъчен   принцип   при калкулациите, а не чрез предварително определено количество или про­цент. Поради самата същност на калкулацията има дузини, дори стотици различни косвени данъчни тарифи. В България имаше над от 20 000 такива тарифи преди 1988 г. Дори и при тази ситуация, те са имали твърде малка роля, за да могат да повлияят на разпределението на ресурсите, което се е определяло най-вече от плана   или разпределянето на дохода, което се е определяло от плановите цени. Колкото повече ре­формата се реализира и облагането приема нов характер, толкова продължаването на тази практика на използване на високо диференцирани тарифи ще причинява сериозни несправедливости и проблеми при разпределението на ресурсите. Администрирането ще става все по-голям кошмар, поради нуждата да се установяват различия между дейностите, обект на различни данъчни тарифи. Крайно желателно е България да се придвижи колкото може по-скоро към модерна система за облагане на продажбите с минимални тарифи, особено след като вероятно този да­нък ще стане най-важния източник на бюджетни приходи.

Трябва веднага да бъдат премахнати няколко системи за данък върху продажбите: Това са многократният, данък върху оборота, използван в по-голяма част от Европа преди приемането на ДДС като норма. Та­кива данъци изопачават разпределението на ресурсите и създават сти­мули    за    вертикално    интегриране.    Еднократното    облагане   на продажбите преди данъка на равнище на дребно, трябва също да се из­бягва, поради присъщите му административни и икономически дефекти. Тези данъци трябва да се използват най-много като временни мерки. Това прави данъка върху продажбите на дребно и ДДС най-подходящи­те възможности за обсъждане.

Данъкът върху продажбите на дребно изглежда съвсем неподходящ за България, въпреки теоретичните му предимства при някои обстоя­телства. Ако търговията на дребно остане монопол на държавата, данъ­кът на дребно може лесно да се администрира и ще бъде относително неутрален. На практика обаче, търговията на дребно ще процъфтява в различни малки частни или кооперативни предприятия, никое от които няма да има предишен опит като платец на данък върху продажбите. Следователно, за много години напред ще бъде невъзможно ефективно­то администриране на данък върху продажбите на дребно.

Най-подходящата алтернатива на данък върху продажбите е ДДС от кредитен тип, използван в Европейската общност. Голяма част от годишния приход, реализиран от него, ще бъде събиран или преди продажбата на дребно или от по-едрите участници в търговията на дребно и има начини (никой от тях не е особено добър) дребните търговци да се постигне приблизителното облагане чрез степента на дребно. "Хартиената следа" от фактури, присъща на общоизползувания кредитен ме­тод за осъществяване на ДДС му дава важни административни предимства. По тази причина, поради икономически причини и защото България може евентуално да пожелае да се присъедини към ЕО, не трябва да се обръща сериозно внимание на никакъв друг метод за реа­лизация на ДДС.

Немаловажни са също и проблемите, свързани с прилагането на данъчни облекчения и/или освобождаване от данък на стоките и услугите, считани за социално приоритетни, избирането на данъчни тарифи и данъчното третиране на особени сектори (финанси, фермерство, жилища, стоки от втора ръка, дребния бизнес и др.). Тези теми заслужават повече внимание, отколкото е възможно да им се обърне тук [3]. По-подробен анализ трябва да се направи и на идеята за незабавно данъчно облагане на продажбите на дребно, а не първоначално да се облага с данък пре­дишното ниво (производство или търговия на едро) и последващо разп­ростиране на този данък с придобиването на опит. Това зависи много от увеличаването на капацитета на данъчната администрация и на броя на данъкоплатците, които ще плащат данък.

 

Структура на данъка върху личните доходи

Ако България възнамерява да се придвижи към модерна система за данъчно облагане, трябва да се обсъдят много въпроси при разработка­та на данъка върху личните доходи. Те включват ролята на удръжките, обсега на данъчните тарифи, избора на облагаем обект (индивид, дома­кинство), наличието на персонални облекчения, освобождаването от да­нък на конкретни персонални разходи, връзката с облагането на предприятията, структурата на тарифите и индексацията на номинални­те доходи. Настоящата глава прави кратък преглед на тези проблеми, но е желателен по-подробен анализ. Водещ принцип през следващите раз­съждения е, че простотата е много важна цел, особено през следващите няколко години, през които административният капацитет ще бъде ограничен. Където бъде подходящо, може да се извърши прецизиране на конкретните проблеми, ако има създаден административен капацитет. Ще бъде сериозна грешка да се излагат на опасност както приходите, така и представата за коректност на данъчната система, чрез налагане на сложна система, която не може да се реализира.

 

Ролята на у дръжките

България няма данъчната администрация, необходима за обслужване на система, в която повечето граждани попълват годишни данъчни декларации. Нито пък съществена част от данъкоплатците имат необходимия за въвеждането на система на годишна данъчна отчетност опит при попълване на тези документи. Следователно, много е важно да се създаде система, в която повечето от данъкоплатците не попълват данъчни декларации. (Очевидно тези, които имат собствен бизнес, ще трябва да го вършат). Това е един от водещите принципи в следващите разсъжде­ния. В процеса на усъвършенстване на данъчната администрация и придобиването на опит по сложни проблеми, в системата могат да се извършат, където се налага, прецизирания на някои данъчни задълже­ния.

 

Разсрочено облагане

Счита се, че наличието на разсрочено облагане е неприсъщо на модерната данъчна система. Причината е, че равенството и неутралитетът изискват еднакво облагане с общ данък на дохода от всички източници. Ще разгледаме този аспект единствено поради донякъде наивния под­ход за търсене преди всичко на реално изпълними решения. Първо, ще бъде трудно прецизното облагане с данък на всички доходи. Това важи особено за страна със слаба данъчна администрация, но е истина и, че е трудно прецизно да се измерят някои видове доход. В такива условия, по административни причини може да е подходящо различното третиране на различните типове доход. [4] Например при съответни обстоятелст­ва, данъчните удръжки от заплатите и от дохода от лихви, може да са по-подходящи за крайни, а не за предварителни данъци, отчитани при глобалното облагане.

Второ, ако някои източници на доход не се облагат, независимо дали по причини на данъчната политика или в резултат на административни трудности, няма голям смисъл да се намалява облагаемата сума с производствени разходи, направени за получаване на необлагаем доход. По тази причина САЩ при данъчната си реформа от 1986 г. въведоха елементи на разсрочено облагане в иначе глобалната система на данъка върху дохода. [5]

Има и добре дефинирани системи за облагане, които успешно прилагат разсрочения подход. Един такъв подход (опростения алтернативен данък или съкратено ОАД) се описва в пети раздел. Той прави разлика между личните доходи от заплати и пенсии и дохода от стопанска дей­ност. Докато първият е (или може да бъде) предмет на степенувани та­рифи, вторият се облага с единна ставка (по принцип максималната тарифа, прилагана за индивидуални доходи). Нещо повече, при облагане на личните доходи на индивидите могат да се прилагат персонални об­лекчения и целеви намаления на облагаемата сума, което не се разре­шава за данъка върху доходите от стопанска дейност. Методът ОАД възприема този подход, за да опрости данъчната администрация, като цената е липса на глобален данък върху дохода.

Оценката на ситуацията в България води до заключението, че ако се избере ОАД, разсрочващите му аспекти ще се приемат като негова силна страна. Ако това се отрече в полза на традиционния данък върху дохода, ще се наложи по общ подход. Още нещо в защита на ОАД: пър­во, може би ще е подходящо да се толерира разсрочения подход в краткосрочната   програма   за   данъчна   реформа,   предвид   липсата на адекватна система на данъчно администриране. Този аргумент е свър­зан с ролята на удръжките, спомената по-горе. Второ, може да има причини дори и в дългосрочния вариант да не се премине изцяло към система на глобално облагане. Това заслужава по-нататъшно обмисля­не. А

 

Единицата данъкоплатец

Данъците върху личния доход могат да се основават на отделно облагане на индивидите, на общия доход на семейни двойки и на по-сложна система, като френската частична система. По редица причини индиви­дуалната данъчна отчетност изглежда най-подходяща за България. Пър­во, това е традиционният подход в България (разбира се, трябва да се постави въпросът доколко тази практика отразява отношението на обществото към точната дефиниция на облагана с данък единица). Второ, индивидуалното облагане е по-просто и осигурява акуратно събиране на дължимите суми чрез удръжки. Трето, индивидуалното облагане е по-добър стимул за трудови усилия от страна на другите членове на дадено домакинство.

 

Персонални данъчни облекчения

Общоприето е да се разрешават кредити и данъчни облекчения, на основа на издържаните от данъкоплатеца лица (и донякъде в зависи­мост от тяхната връзка с него), за да се отразят разликите в платежоспо­собността в рамките на семейството. Може да се предположи, че това ще бъде дългосрочна цел в България. По-неясно е дали това трябва да се направи в краткосрочния план, защото подобни мерки значително ус­ложняват администрирането и изчисляването на удръжките. (В реформата си от 1986 г. Колумбия елиминира тези облекчения по подобни причини.)

 

Целеви данъчни облекчения

Данъците върху индивидуалните доходи на много страни предвиждат изключване от облагаемата сума на различни лични разходи. Това са удръжки или кредити за разходи като образователни и медицински такси, плащане на лихви върху ипотеки, благотворителни пожертвувания, нае­ми, застраховки и правителствени данъци. Някои от тях са оправдани, но повечето не са. Нещо повече, те сериозно усложняват прилагането и администрирането на данъците и правят невъзможно съществуването на система, в която удръжките прецизно отразяват данъчните задълже­ния без потребност от годишно облагане. Следователно се предполага, че поне в първоначалния вариант (а може би и в дългосрочния, в зави­симост от по-нататъшния анализ), България не трябва да прилага по­добни облекчения. (Пак Колумбия премахна много от тези облекчения и кредити за лични разходи в реформите си от 1986 г. САЩ също огра­ничиха възможността за целеви облекчения през 1986 г.).

 

Връзка с данъчното облагане на предприятията

Общоприето е разбирането, че трябва да се избягва двойното облага­не на прихода от стопанска дейност, получен под формата на дивиденти. Това се постига чрез "интеграция" на индивидуалните доходи и доходи­те от компаниите или чрез освобождаване от данък на дивидентите [6]. Има няколко начина чрез които може да се постигне облекчение на ди­видентите. Концептуално правилни са използваните в Европа методи на удържането или приспадането (методи на брутния приход и на кредита), системата на разделените тарифи в Германия (съвместно с мето­да на приспадане) и освобождаването от данък на дивиденти, което се препоръчва от данъчната реформа, предложена от държавния бюджетен департамент в САЩ през 1984 г.на президента Рейгьн. Концептуално погрешен,  но  административно  по  прост  е  подходът,   наскоро възприет в Колумбия: изключване на дивидентите от облагането на ак­ционерите. Крайният избор между тези методи изисква допълнителен анализ, но е ясно, че за България е може би най-подходящо да се изпол­зува облекченото облагане на дивидентите в контекста на конвенцио­налния данък върху дохода. (Подходът на Колумбия може би няма да е подходящ за България, защото приватизацията ще доведе до маса от ак­ционери, подлежащи на облагане по най-различни тарифни нива в зави­симост от дохода им). При О АД, обсъждан в следващия раздел, не възниква проблемът за интеграцията.

Данъчна прогресия

Ако се приеме традиционния данък върху общия доход, ще бъде под­ходящо да има обединена тарифа на данъчната прогресия за облагане на по голямата част от дохода. Ако се възприеме разсрочения подход (включващ ОАД), подходяща е унифицирана тарифа за облагане на тру­довия доход, а може би и на голяма част от другите доходи. Въпросът тогава е колко прогресивна да бъде тази тарифа.

Отделните данъчни тарифи, съществуващи в сегашната данъчна сис­тема на България се различават значително по своята прогресивност. Видимата прогресивност на данъка върху заплатите е съвсем ограниче­на в рамките на 12 — 14%.

От друга страна останалите две тарифи демонстрират значителен размер на степенуване от 50 или 80 процента. В действителност тази разлика почти сигурно е преувеличена, тъй като натискът върху нарастването на заплатите при централизираното планиране действа като заместител на силно прогресивното им данъчно облагане. Накратко, съществуващата система на натиск върху растежа на заплатите и явно облагане на страничните доходи води до крайно голяма прогресивност.

Пристъпването към пазарна икономика ще сложи край на потискане­то на растежа на заплатите и ще го замени с явно облагане. Дали крайно голямата прогресивност описана по-горе ще продължи, зависи от относителната тежест, която ще се придаде на преследваните цели. Степенуваните тарифи намаляват разликата в доходите. Социалистическата история на България подсказва, че това може да се окаже важна цел. От своя страна, относително равното разпределение на благата, може да намали важността й.

Разсъжденията върху получените от данъци приходи за държавата също не водят до изискване на високи тарифи. Важно е да се отбележи, че увеличаването на данъчните тарифи често не носи очакваните приходи за държавата (и че намаляването на тарифите не носи големи загуби). На по-високи данъчни тарифи хората отговарят с по-малко работа със заобикаляне или избягване на данъците и затова те са по-слабо ефектив­ни.

В сравнение с гореизложеното, стимулиращите действия и опростяването благоприятстват въвеждането на данъчни тарифи с много по-малка прогресивност сравнително ниски горни граници на данъците. Движението за данъчни реформи, което залива света през последните години, доказало предимството на простотата и стимулирането пред преразпределението на доходите. Общо взето, това изглежда най-д обра­та политика и за България. Преосигуряващи тарифи, надхвърлящи 30% решително трябва да се избягват. И накрая, максималната индивидуал­на тарифа трябва да е приблизително равна на фирмената.

 

Индексиране на номиналните суми

Ако данъчната тарифа съдържа ограничения от вида "от-до", които са фиксирани в номинални (парични) размери, инфлацията ще повлече данъкоплатеца с даден реален доход в непрекъснато увеличаващите се "от-до" на данъците. Съществуването на подобни граници не влияе силно, докато степенуването на тарифите е незначително, както е в случая с данъците върху заплатите. Но щом натискът върху растежа на заплатите се премахне и се замени с явна прогресивност, подобни граници ще имат нежелателен ефект. Той ще направи преразпределящите функции на данъците зависими от инфлацията вместо от явните политически ре­шения. Инфлацията ще повиши данъците и ще разшири контрастимулите, тя ще засили и командната роля на правителството над ресурсите, без наличието на огласено решение, че това е уместно.

Тези резултати могат лесно да се избегнат чрез индексиране на суми­те в номинална стойност в закона за данъците. (По този начин, има персонални облекчения, те могат да се индексират като данъчните ограничения). Това става лесно като данъчните тарифи, формуляри и инструкции в отпечатван вид.

Административният товар върху данъкоплатци и работодатели е минимален.

 

Три алтернативи за данъчно облагане на стопанската дей­ност

Няма съществени възражения срещу схващането, че данъкът върху печалбите от стопанска дейност трябва да бъде важен компонент на но­вата данъчна система. Това, което не получи достатъчно внимание, е създаването на подходящ за България проект за данък върху доходи от стопанска дейност. Този раздел описва и оценява пет различни подхода към този данък, които са възможни за прилагане в България: единен да­нък върху целия доход с малки отклонения на облагаемия от реалния икономически доход (общ данък върху реалния доход); по-малко амбициозната система, която не се опитва да отрази инфлационния процес (общ данък върху номиналния доход); данък върху дохода, позволяващ различни облекчения, освобождаване на инвестициите от данък, различ­ни тарифи и други данъчни преференции за конкретни дейности (ва­риант "швейцарско сирене"); система, която осигурява общодостъпни стимули за формиране на капитал и е по-проста от другите три (опрос­тен алтернативен данък или ОАД) и хибридна система, обединяваща характеристиките на данъка номиналния доход и ОАД. Поддържа се становището, че ОАД може да бъде най-подходящ поради специфични­те обстоятелства, пред които е изправена България — (естествено както и другите социалистически страни в прехода им от централизирано планиране) - както и поради това, че може да се окаже разумно да се прибегне до хибридната система.

 

Единен данък върху реалния доход

Максималното приближаване на облагаемите суми до реалния икономически доход е ключова характеристика на единния данък върху ре­алния доход. Такава дефиниция на данъчната основа ще осигури справедливост и неутралитет на данъка (поне що се отнася до данъчно­то третиране на различните стопански дейности). Следователно, той предлага добър еталон за оценка на другите обсъждани по-долу алтер­нативи. Той дава и максимално прецизна данъчна основа, съответства­ща на нуждата от избягване облагането на повече от 100% от дохода (или облагане на един доход повече от един път) и по този начин пред­лага минимални данъчни тарифи. Накрая, такъв данък е в съгласие с международните норми. Това улеснява сключването на данъчни догово­ри и повишава шанса му да бъде кредитиран от правителствата на чуждите инвеститори.

За да се обложи икономическия доход, е необходимо да се предвидят данъчни намаления при обезценяването (и други подобни форми на амортизация на капиталните вложения), да се освободят от данък лихвените плащания, да се обложат приходите от лихви и капитали и да се осигури интеграция на данъка върху индивидуалния доход и този от стопанска дейност. Тук веднага се срещат няколко трудности. Първо, много е трудно да се определи размерът на икономическото обезценяване. Ако обезценяването за данъчни цели се различава от икономическото, доходите от различните дейности няма да бъдат еднакво облагани и ще се наруши разпределението на ресурсите. [7] Обезценяването е само един, но може би най-важен аспект на правилната преценка за фактори­те, зависещи от времето. [8] Неправилната преценка на момента води до деформации, неравенство и възможности за злоупотреби. [9] Второ, усложнява се интеграцията на данъците върху индивидуалния доход и този от стопанска дейност. [10]

Въвеждането на данък върху доходите от стопанска дейност има сми­съл, само ако няма инфлация или ако е възможно отчитане на влияние­то на инфлацията върху него. (Важно е да се отбележи, че това не е начинът за инфлационно индексиране на номиналните суми, описан в предния раздел 4.). При наличие на инфлация и отсъствие на инфлаци­онни корекции при оценката на дохода, данъкът се плаща върху нереал­ни приходи от лихви и капитали, освобождават се от данък фиктивни плащания на лихви (които са всъщност изплащания на основните задъл­жения) и реалните отстъпки за обезценяване се лишават от смисъл. В резултат се получава неправилна оценка на доходите и/или некоректно преразпределение на ресурсите (ако се предвижда инфлация), неравенс­тво (ако не се предвижда) или и двете. Инфлационните корекции, макар и концептуално справедливи, са много сложни и по тази причина трудни за администриране.

Единният данък върху дохода има един съществен икономически недостатък, особено при неголеми отворени икономики: той не насърчава спестяванията и може да обезсърчи чуждите инвестиции. Както бе споменато в раздел 1, последният ефект зависи частично от данъчната ситу­ация в страната на потенциалния чужд инвеститор (жители на страни с териториални системи; жители на страни с международни системи без допълнителни кредити за данъци, плащани в чужбина; жители на страни с международни системи, имащи допълнителни кредити за данъци, пла­щани в чужбина.). След данъчната реформа от 1986 г. много американс­ки мултинационални компании имат допълнителен кредит за данъци, плащани в чужбина. Това налага страните, които искат да привлекат американски капиталовложения, да се погрижат да не налагат данъци, по-високи от тези в други страни, които ги конкурират в тази насока.

 

Единен данък върху номиналния доход

Постоянното отчитане на размера на инфлацията и включването му в данъка върху приходите от капитали и стопанска дейност е изключи­телно сложно. Въвеждането му силно зависи от очакваната степен на инфлация и от административната готовност на данъчните власти и съ­образяването с данъкоплатците. Тази иначе привлекателна от концепту­ална гледна точка данъчна система, може би няма да бъде осъществима в България в близко бъдеще.

По-реален резервен вариант на единен данък върху дохода е основан на номиналните исторически стойности. Така няма да има инфлационни корекции при отчитане размера па обезценяването (и други подоб­ни отстъпки), амортизациите, доходите от капитал, приходите и разхо­дите по лихвите.

Както бе посочено по рано, такава система ще създаде деформации и несправедливости в условията на силно инфлационна икономика, но не и в условията на стабилни цени (доколкото облагаемият доход не се раз­личава от икономическия доход, например по причини на неправилна оценка на фактора време). Но тя ще избегне бремето на администраци­ята и съобразяването с данъкоплатците, споменати по горе.

С някои малки изключения, развитите западни страни използват да­нъци върху дохода, базирани на номиналните стойности. Това отразява тяхната сравнително ниска степен на инфлация. (За сравнение повечето страни със силни инфлационни процеси в Латинска Америка имат да­нъчни системи, отчитащи инфлацията).

Отказът от прилагане на инфлационни корекции при отчитане на дохода, представлява сериозен компромис с концептуалната чистота в полза на административната приложимост. Въпреки че в наименовани­ето на този подход това не е отразено, могат да се наложат и други ком­промиси по причини, свързани с фактори, зависещи от времето. В някои случаи проблемите свързани с него могат да бъдат лесно преодолими, даже с риск от появата на икономически деформации и несправедливос­ти, а други могат да останат въобще незасегнати, като се дадат възмож­ности на самите данъкоплатци да тълкуват закона по удобен за тях начин. Все пак изглежда почти неизбежно тези системи да бъдат моди­фицирани така, че да станат по-сложни, за да се премахнат аномалиите, които ще предизвикват все повече затруднения.

Така например, разходите за дългосрочни проекти засега могат да бъдат позволени, въпреки че доходите се признават само при окончателното завършване на проекта. В крайна сметка с усложняването на икономиката и превръщането на хората в опитни данъкоплатци, този либерален подход трябва да бъде изменен с цел да се избягнат неспра­ведливостите, различията и възможностите за нарушения.

 

Подоходен данък "Швейцарско сирене".

Повечето подоходни данъци, прилагани в света, както в развитите та­ка и в развиващите се страни, значително се различават от току-що опи­саните два модела на единна система на данъчно облагане. Изглежда някои страни извършващи прехода от социализъм към пазарна иконо­мика също възприемат данъчни системи, които далеч не са всеобхватни и рационални. В България това се изявява в предложенията за въвежда­не на опрощаване на данъци. Все пак трябва да се отбележи, че напосле­дък по цял свят се наблюдава тенденция към премахване на пропуските в изчисляването на доходите, донесли на тази данъчна система името "швейцарско сирене". [11]

Не е трудно да бъде разбрано откъде идва узаконяването на отклоненията от икономическия доход. Счита се, че някои видове дейност се нуждаят от подкрепата на властите и така се дават данъчни стимули като отстъпки при инвестициите, ускорена амортизация, преференциален режим и други облекчения. Смята се, че ускорената амортизация и отстъпките при инвестициите са начин за компенсиране на действието на инфлацията, без да се въвежда сложна система за отчитането й.

Този подход към данъчната политика налага някои забележки. Пър­во, опитът да се въведе разделение на "печеливши и губещи" както при централизираното планиране, поставя на на преден план бюрократите и политиците, а не пазарните сили. Трудно може да се каже, че такъв под­ход е справедлив. Доколкото при подобна данъчна система не е оправ­дан преференциалният подход, икономическите ресурси се пренасочват неправилно към области с ниска производителност.

Второ, в резултат на намаляването на базата на данъчното облагане, степента на облагане трябва да е по висока, отколкото при единния да­нък върху дохода. Това има обратен ефект върху спестяванията, инвес­тициите и готовността да се поеме риск.

Трето, преференциалният подход към различните области и дейности увеличава сложността и води до нарастване на възможностите за нарушения, които могат да бъдат избегнати само чрез разширение на неголемите административни ресурси. (Например, освобождаването от данък на някои сектори или икономически дейности създава трудности при определянето на подходящите действия и проблеми при ценообразуването на трансферни продажби на суровини и продукция между свър­зани предприятия.)

Четвърто, съществуването на данъчни преференции създава впечатлението за несправедливост и подкопава доверието на данъкоплатеца, а то е нужно и ценно в страна обосновано скептично отношение към пра­вителството. Това впечатление за несправедливост, разбира се, често има реална основа.

Пето, данъчните преференции усложняват обединяването на индивидуалните данъци и данъците върху прихода от стопанска дейност. Об­щоприето е становището да не се дават данъчни облекчения за компании, които на практика не плащат данъци. Повечето страни, които дават данъчни облекчения върху дивидентите, имат доста сложни схеми за ограничаване на тези облекчения до рамките на плащаните от компа­нията данъци.

Шесто, инфлационните корекции аd hос, реализирани чрез такива мерки, като ускорена амортизация и преференциален подход към прихода от капитал, са правилни само при едно ниво на инфлацията. При вся­ко друго ниво те са или твърде щедри, или въобще не са облекчение.

Общо взето, има малко причини за препоръчване на този подход за облагане на доходите от стопанска дейност. За предпочитане е всеки един от единните данъци върху дохода (дори този, основан на номинал­ните стойности), опростеният алтернативен данък (ОАД), който ще бъде обсъден по-долу или хибридният данък. Това е особено вярно (с изключение на данъка върху номиналните доходи) в условия на инфла­ционна икономика.

 

Опростен алтернативен данък (О АД)

Съществува и четвърта възможност за избор, която заслужава сериозно проучване от всяка страна, която е в преход от социализъм към па­зарна икономика, защото тя е изключително подходяща в такива случаи, [12] Въпреки че тази система не е възприета в нито една страна, тя все повече и повече предизвиква вниманието на специалистите по въпроси­те на данъчната реформа. [13] Този подход, наречен опростен алтерна­тивен данък, е едновременно по-прост (защото избягва проблеми, свързани с фактора време и инфлационни корекции) и по-неутрален от всеки един от гореизложените видове данъци. Той осигурява обобщени стимули за спестяванията и инвестициите и по такъв начин избягва де­лението на "печеливши и губещи". Накрая, той налага по-малки изменения от който и да е било друг вариант в сега съществуващата данъчна система в България.

Основните характеристики и административните предимства на тази данъчна система са относително прости. Тя предвижда съществуването на два самостоятелни вида данъци: индивидуален данък върху надници, заплати и пенсии и данък върху облагаемия доход от стопанска дейност. Данъкът върху заплатите и надниците по всяка вероятност ще бъде (без да е задължително) прогресивен и ще се събира основно чрез удръжки; необходимостта от регистриране на годишните доходи зависи от това как ще се отговори на въпросите, повдигнати в част 4, относно съвместното или индивидуално попълване на данъчните декларации, личните отстъпки и целевите облекчения.

Бизнес данъкът се отнася до всички форми на стопанска дейност, включително и онези, в които действащи лица са отделни индивиди. Той ще бъде еднакъв за всички и по всяка вероятност ще съответства на най-високия данък върху надници и заплати. Няма да има никакви отс­тъпки или освобождавания от него. Собствениците на малки предприя­тия могат да си осигурят предимството да плащат по-нисък данък, като изплащат сами на себе си заплати, които ще бъдат приспадани от прихода им от стопанска дейност и ще бъдат облагани като индивидуален до­ход. Този подход е съвместим със съществуващата практика в България.

За предпочитане е да се допусне третирането на инвестициите като пряк разход (освобождаване от данък за първата година), вместо като амортизация. Това ще предотврати проблемите, свързани с фактора време, като необходимостта от определяне на полезния живот и степен на обезценяване на имотите и необходимостта от инвентарно счетовод­ство. Нещо повече, то премахва необходимостта от корекции на отстъп­ките за амортизация и инфлационните корекции. Нито лихвите, нито дивидентите се облагат, не се намалява и облагането на доходите от лихвите и дивидентите, така че се избягва административната трудност при облагането на дохода от лихви. Няма да има нужда да се прави раз­лика между разходи за лихвите (обикновено приспадаеми при общия по­доходен данък) и плащанията на дивиденти (обикновено не приспадаеми при подоходния данък). Отпада нуждата от инфлационни корекции при лихвените плащания и вземания, за да бъдат приведени към реалните цифри, както е при същинския подоходен данък. Още по­вече, той е съвместим с подхода към лихвените плащания и вземания по сегашния закон за подоходен данък в България.

Икономическите характеристики на тази система заслужават по-специално внимание. При някои особени обстоятелства издръжката е еквивалент на данъчните облекчения, правени върху дохода от инвестиции. [14] Това може да бъде обяснено с примера на данъкоплатец, влагащ инвестиции, облагаеми с 40% данък. Когато той направи инвестиция от 100 лв. чистите му разходи са 60 лв. тъй като спестява 40 лв. в резултат на приспадането им от сумата на данъка. Ако инвестицията даде приход от 10% или 10 лева преди облагането й с данък, държавата взема 40% от този приход или 4 лв., а инвеститорът получава 60% или 6 лв. от прихо­да. След като за инвеститора коефициентът на възвращаемост на вло­жените суми е еднакъв преди и след данъчното облагане (приход от 6 лв. за инвестиция от 60 лв.), ефективната балансова данъчна тарифа на тази инвестиция е нулева. (Ако приходът бе 15% или 15 лв. поради мо­нополно висока печалба, щеше да бъде същото: чистият приход на ин­веститора след облагането щеше да бъде 9 лв. за инвестиция от 60 лв. Или отново 15%). Това осигурява силен и привлекателен стимул за спес­тявания и инвестиции. Всъщност правителството е партньор в инвести­рането. [15]

ОАД избягва необходимостта от разделяне на "печеливши и губещи"  като осигурява еднакво изгодни условия за всички инвестиции. Той е неутрален по отношение на ефекта върху инвестициите в различни сектори.

Прилагането на ОАД трябва да се прецени и в някои други аспекти. Първо, заради издръжките този данък носи по-малко приходи в бюдже­та през началния период, отколкото подоходния данък, позволяващ са­мо приспадане на обезценяването. Това може да се окаже сериозен аргумент за страна като България, която среща сериозни проблеми.

Второ, скритите отстъпки върху дохода от капитали може да предизвикат смущения в общество, което доскоро бе враждебно настроено към частната собственост и което е подкрепяло изключително егалитарен подход при разпределянето на доходите. За предпочитане би била универсална система, която дава такива резултати за всички инвестиции, вместо друга, която осигурява стимули на селективна основа. От друга страна в сравнение със ситуацията в едно западно капиталистическо общество, при което общественото богатство е концентрирано, скритите отстъпки върху дохода от капитала биха предизвикали далеч по-малко възражения, отколкото в общество, в което общественото богатство сега е по-равномерно разпределено и в което по пътя на приватизацията, провеждана внимателно и честно, повечето граждани биха имали по-го­лям или по-малък достъп до собствеността, която е била държавна до този момент.

Загриженост може да предизвика и въпросът, дали САЩ ще разре­шат данъчен кредит за задгранични инвестиции на свои граждани пора­ди ОАД. Опасенията възникват от факта, че в противен случай американските инвеститори ще бъдат обезкуражени да влагат капитали в България. Отговорът на този въпрос е неясен, тъй като нито една стра­на още не е въвела ОАД. Важността на този проблем не бива да бъде преувеличавана. В момента по-голямата част от задграничните доходи на американските многонационални корпорации се получава от фирми, които плащат допълнителен задграничен данък. За тях е от малко прак­тическо значение, дали България щя въведе подоходен данък, който мо­же да бъде кредитиран или некредитируем данък от друго естество; в действителност нито един от тях няма да бъде кредитиран. [16] Този ас­пект изисква допълнителни изследвания.

Може да възникне загриженост, че цената на чуждия капитал ще се увеличи до неприемливо равнище, ако няма отстъпки в лихвените отчисления. В допълнение, липсата на отстъпка за лихви е основна пречка пред привлекателността на данъка. Вероятно има начини за структури­ране на подхода към лихвените отчисления, който едновременно ще предотврати едно неприемливо увеличаване на цената на капитала, ще осигури приемливост на данъка и в същото време ще запази простотата на данъчното третиране на лихвите. Най-прост е хибридният подход описан по-долу.

Трябва да сме предпазливи при предлагането на една страна да въведе ОАД вместо единния данък върху дохода или варианта "швейцарско сирене'*. Да бъдеш пионер в данъчната, както и в други сфери, е рисковано. Естествено, това не трябва да бъде извършено в България без по-нататъшен обстоен анализ на конкретната ситуация, включително и въпросите на прехода. Но това е възможност, която наистина заслужава внимание.

 

Хибридна система

Невъзможността от приспадане на лихвите бе определена като потенциален източник на трудности в ОАД. Тя може да повиши цената на капитала до неприемливо равнище и да постави под съмнение получаването на чужди данъчни кредити. Алтернативата, която запазва някои, но не всички предимства на ОАД, е хибридната система, която позволя­ва инвестиционни облекчения, както при ОАД, но третира приходите и разходите като единния подоходен данък. [17] За да се опростят нещата и да се постигне неутралност на решенията във финансовата област, ди­видентите също трябва да се приспадат.

Този подход избягва трудностите, свързани с фактори, зависещи от времето и инфлационните корекции, присъщи на общия данък върху дохода, що се отнася до капиталовложенията, но не и до лихвите. (В идеалния случай лихвите могат да бъдат обект на инфлационни корекции, но това не е задължително. Ефектът от това решение е показан в частта за единния данък върху реалния доход в този раздел). Подходът притежава и икономическите преимущества на нулева ефективна балансова данъчна тарифа (ЕБДТ) при еднакво финансирани инвестиции. (ЕБДТ при кредитно финансиране на инвестициите зависи от относителните данъчни тарифи, плащани от кредитора и длъжника.) За разлика от ва­рианта на "швейцарското сирене", той ще бъде неутрален в третирането на алтернативни инвестиции.

 

Сумарна преценка

Не е лесно да се избере измежду вариантите за облагане на стопанската дейност описани по-горе. Може, все пак, да се даде някакво под­реждане въз основа на посочената по-горе аргументация.

1. ОАД (административни и икономически преимущества; главни недостатъци: краткосрочните приходи в бюджета и чужди данъчни кредити).

2. Хибридна система (близка до ОАД, но кредитируема; по-сложна от ОАД).

3. Единен данък върху номиналния доход (сложен, поради проблеми свързани с фактора време; уязвим от инфлацията).

4. Подоходен данък тип "швейцарско сирене" (избягва инфлационните корекции; въвежда разделяне на "печеливши и губещи" и икономическо неравенство).

5. Единен данък върху реалния доход (от концептуална гледна точка е привлекателен, но е труден от административна страна).

Може да бъде необходим допълнителен анализ, който да потвърди горното подреждане.

 

Данък върху нарастването на заплатите

Данъкът върху нарастването на заплатите изисква специални бележ­ки, въпреки че не представлява основен източник на бюджетни приходи.

Системата на централизираното планиране почти винаги създава тенденция към по-голямо увеличение на заплатите, отколкото е необходимо или желателно и в социален аспект. Проблемът се усложнява от работническия контрол, който може да настоява за оставката на ръководство, което не осигури увеличение на заплатите. Данъкът върху нарастването на заплатите е насочен да възстанови равновесието, като направи големите увеличения на заплатите финансово непривлекателни.

Данъкът върху увеличението на заплатите е слаб заместител на истинското решение на този проблем — приватизацията и премахването на работническия контрол. Освен в редки случаи, данъкът върху нараст­ването на заплатите препятства увеличенията на заплатите, отразяващи нарастването на трудовите усилия и производителността, както и несправедливите увеличения. Без елиминиране на работническото управле­ние, тези ефекти могат да бъдат отстранени само чрез грижливо отстраняване на причините, създаващи проблеми, свързани с информацията и надзора, с които е забележителна командната икономика. За сравнение, премахването на работническия контрол над управлението ще отстрани една характеристика на системата, която гарантира нежелателни препятствия пред стопанското ръководство. Това заедно с при­ватизацията, ще направи безсмислен данъка върху нарастването на заплатите.

 

Резюме и изводи

Съществуващата в България данъчна система не е пригодена за пазарна икономика. Необходимо е България да премине бързо към по-подходяща система, за да постигне по-големи приходи, равенство и икономически неутралитет. За съжаление страната в момента не разпо­лага с необходимия капацитет (в смисъл на данъчна администрация и съобразяване с данъкоплатците), за да въведе много от данъците, които при други условия биха били подходящи. Ето защо е важно, както да се подобри данъчната администрация, така и да се разработи данъчна политика, насочена към въвеждане на административни ограничения. Може да се окаже необходимо да се прибегне до краткосрочна данъчна политика, която няма да бъде съвсем подходяща през един по-продължителен период. В същото време, е важно да се избере такава краткос­рочна политика, която да е съвместима с желателната дългосрочна политика.

В дългосрочен план данъчната система в България трябва да включ­ва данък върху добавената стойност (ДЦС), вероятно моделиран по по­добие на данъците в Европейската общност и подоходен данък (или данъци) на частни лица и предприятия. В близко бъдеще, докато се съз­даде подготвена администрацията, способна да обслужва данъка върху добавената стойност, ще бъде необходимо да се въведе някакъв вид данък върху оборота.

Индивидуалният подоходен данък в началото трябва да бъде административно опростен. Той може да се усъвършенства по-късно, когато се появят възможности за това. Поне засега данъкът трябва да продъл­жи да се събира на базата на дохода на индивидите, а не на семейни двойки или на семейства. Той трябва да се основава предимно на предварителното удръжките, не трябва да позволява изключения или целеви данъчни облекчения, като обаче допуска елементи на разсрочено облагане. Данъчните тарифи трябва да имат ниска прогресивност, която 30%. Индивидуалните и фирмени данъци трябва да се интегрират фир­мени облекчения върху изплащаните дивиденти (с изключение на случаите, когато се прилага опростеният алтернативен данък (ОАД), според който дивидентите не се облагат индивидуално).

Предлагат се пет алтернативи на данъчно облагане на стопанската дейност. Единният данък върху реалния доход концептуално е по-приемлив, но може би не е съвсем приложим, поради трудното нагаждане на измерването на доходите към инфлацията. Като се имат предвид възможностите на данъчната администрация в България, по-подходящ е подобен данък, основан на номиналния доход, въпреки зависимостта му от инфлацията. Трябва да се избягва подоходен данък от типа "швейцарско сирене" с щедри инвестиционни отчисления и/или премахване на данъците за определен период, въпреки че се използва в някои страни, измъкващи се от социализма. Той включва разделянето на данъкоплат­ците на "печеливши и губещи" по начин, централизираното планиране, вместо да разчита на пазарните сили. Този данък създава неравенство и представа за привилегированост и отваря вратички за злоупотреби, чието преодоляване е бреме върху и без това бедния административен бюджет.

Алтернатива, която изглежда по-подходяща за България, е опростеният алтернативен данък (ОАД) - система, при която всички инвести­ции се отчисляват назабавно (вместо да се обезценяват) и лихвите и дивидентите не се облагат или отчисляват. Този подход избягва административните затруднения, създавани от проблеми, свързани с фактора време (напр. определяне размера на амортизация и корекции на амор­тизацията и инвентара) и присъщи на подоходното облагане, а също и от инфлационните корективи. Чрез създаване на еднакви стимули за всички видове инвестиции се избягва разделянето на данъкоплатците на печеливши и губещи. Основните недостатъци са по-малките приходи през първите години и рискът, някои държави износители на капитали да не позволят данъчни кредити. Вторият от тези проблеми се избягва чрез прилагане на хибриден подход, който предвижда разходи, но третира лихвите и дивидентите, както при подоходния данък. Този подход конкурира опростения алтернативен данък като най-привлекателна система за облагане на стопанската дейност в България.

Облагането на увеличенията на заплатите е станало необходимо поради комбинацията от централизирано планиране и работнически контрол. То има недостатъка, че обезсърчава изплащането на по-високи заплати, когато това е оправдано от по-големите усилия и по-висока производителност. Работническият контрол е особено противопоказен, защото предоставя на ръководството стимули да се съобразява с неоправдани искания на трудовия колектив за повишаване на заплатите. Дори приватизацията и придвижването към свободни пазари няма да премахнат този проблем, докато не се премахне работническия конт­рол. Тогава може да бъде премахнат и данъкът.

Която и система да се избере, тя няма да бъде въведена незабавно. В някои области ще е необходима техническа помощ. Сред тях са разработването на дългосрочна политика и на краткосрочна стратегия, съвместима с дългосрочните цели и на данъчната администрация. Всичко това трябва да започне веднага, но с отчитане на факта, че няма да свър­ши скоро. По-специално подобряването на данъчната администрация вероятно ще изисква инвестирането на значителни средства за период от няколко години.

 

Бележки

1.   Това описание е дадено от международното бюро по финансова до­кументация (МБФД) (1989 г.) и по време на интервюта със служи­тели от Министерството на финансите. Описанието е доста повърхностно на места, но трябва да се имат предвид малоброй­ността на публикациите върху данъчната система, езиковите проб­леми и краткото време на оперативна дейност в България. Нещо повече, тя отразява само това, което би могло да се случи и няма претенции да специфицира какво става в действителност. Трябва да се подчертае, че дефиницията не адресира въпроси като този, да­ли фирмените данъци се договарят впоследствие и ефективност на администрацията на различните данъци.

2.   За допълнителни подробности, вж. Mclure (работи се) и Gгау (1990 г.)

3.   Все пак, вж. Mclure (1987 г.)

4.   Вж. Mclure (1988 г.) и (1990 г.)

5.   За допълнително обсъждане, вж. Mclure (1988 g.)

6.   За цялостно обсъждане, вж. Mclure (1979 г.)

7.   Вж. документите в Boskin и Mclure (1979 г.)

8.   Един общоприет начин за изразяване на това е да се каже, че маргиналният ефективен размер на данъците (МЕРД) не е един и същ за всички инвестиции. МЕРД измерва процентното намаляване на предварителното данъчно облагане на постъпленията от данъци, с отчитане на амортизационните отчисления и стимулите за инвес­тиции, както и на размера на нарастването им. МЕРД може да бъде отрицателен или да надхвърли 100%. Ако приложеният МЕРД за доходи от различни алтернативи не е един и същ, разпределението на ресурсите е деформирано.

9.   За допълнителни обсъждания, вж. Mclure (1988 г.) и (1990 а).

10.   За подробности и обсъждания и схеми за интегриране, вж. Mclure (1979 г.)

11.   Вж. документите в Boskin и Mclure (1990 г.), особено Whalley (1990) и Whalley (в печат).

12.   Този раздел е основан на Mclure (1990 в) и (в печат, в). За повече подробности по работата на системата, вж. Zodrow и Mclure (1988), Mclure еt а1, (1989), глава 9 или Mclure и Zodrow (1990 г.).

13.   Вж. US Department of the Treasury (1977 г.), Institute for Fisikal Studies (1978 г.), Наll and Rabushka (1983 г.) и (1985 г.), Bradford (1986 г.), Mclure (1988 г.), Mclure еt аl (1989 г.), Mclure и Zodrow (1990 г.) и Zodrow  и Mclure (1988 г.).

14.   За допълнителни обяснения по тези точки, вж. Mclure (в печат, в).

15.   За допълнителни обсъждания, вж. Mclure (в печат, в).

16.   За допълнителен анализ, вж. Mclure еt аl., (1989 г.), глава 9, и Mclure (в печат, а).

17.   Това е подходът, защитаван от Sinn (1987 г.). Отбележете обаче, че той предпочита данъчно облагане на лихви, основано на източника.