Глава 14 Екологична политика

Глава 14

Екологична политика

Питьр Дж. Хил

Резюме

Екологичните проблеми в България приемат застрашителни разме­ри. Трудно е обаче да се предложат конкретни реформи, тъй като централизираната икономика от миналото изостри въпросите, свързани с околната среда.

Старата система доведе до сериозни екологични нарушения поради три причини. Липсата на свободен печат затрудняваше разпространени­ето на информацията, поради което от правителствените служители не се търсеше отговорност за действията им. Отсъствието на права върху частната собственост улесняваше замърсяването, защото никой не предявяваше законни претенции, когато природните ресурси биваха разграбвани. И накрая, субсидирането на някои клонове от тежката промишленост засили замърсяването. След като на всеки един от тези проблеми се намери лек, състоянието на околната среда в България ще се подобри.

Все пак не всички екологични проблеми ще бъдат решени чрез предложените икономически реформи, затова е необходима структура, с по­мощта на която да се преодолеят останалите трудности. Налагащата се първа стъпка е замърсяването да започне да се разглежда като проблем свързан с правото на собственост. Общата собственост винаги се експлоатира повече отколкото трябва. Екологичните трудности са предизви­кани от отсъствието на право на частна собственост. Следователно реформите би трябвало да се насочат към по-доброто дефиниране и уза­коняване на правото на собственост. Хората трябва да отговарят за действията си а упражняването на право на частна собственост повиша­ва тяхната отговорност.

Там където липсват права за собственост, какъвто често е случаят с въздуха и водите, правителството трябва да предприеме действия, позволяващи и върху тези ресурси да се установят права. Тези права трябва да могат да бъдат прехвърляни, за да се даде възможност за развитие на пазара, като оптималното равнище на замърсяването да може да се оп­ределя чрез взаимодействието между производители и потребители.

 

Формулиране на проблема

България е изправена пред огромни проблеми, свързани с околната среда. Според някои изчисления 85 процента от речните води са замър­сени с промишлени отпадъци и 70 процента от селскостопанските земи са увредени от емисии от промишлените производства. Въздухът също е значително замърсен и в някои райони изхвърляните в атмосферата отпадъчни газове от заводите са достатъчни, за да причинят временни или трайни, здравни проблема. Състоянието на околната среда в България е влошено от бързата индустриализация през последните няколко десетилетия особено поради експлоатацията на големи топилни, рафинерии и заводи.

Но не всички проблеми, свързани със замърсяването се дължат на вътрешнопроизводствени условия. Един румънски завод на българската граница например, предизвиква значително замърсяване в България. Освен това безотговорни действия в други страни допринесоха за създавалето на опасност от атомна радиация. Например аварията в Чернобил в Съветския съюз създаде потенциално значими проблеми за здра­вето на хората в България. Високото равнище на замърсяването и някои други екологични проблеми предизвикаха силно недоволство сред насе­лението, което прерасна във важен стимул за икономически и полити­чески реформи.

 

Потребност от реформи

Въпреки внушителните проблеми на околната среда, които стоят пред България съществува значителна надежда за подобряването и в бъдеще. В България, както и в другите източноевропейски страни, проб­лемите на замърсяването са далеч по-сериозни, отколкото в другите промишлено развити страни в Западна Европа и Северна Америка. Но тъй като източноевропейските общества се променят доста бързо и за­почват постепенно да приличат на демократичните пазарни общества в Западна Европа, Съединените щати и Канада, има голяма вероятност част от проблемите на замърсяването да се решат в хода на този процес. Поради това е малко трудно да се определи колко реформи в област­та на околната среда трябва да се въведат незабавно и колко могат да почакат, докато в икономиката бъдат извършени преобразуванията, предвидени за следващите една-две години. Макар че българите имат всички основания да са силно обезпокоени от равнището на замърсява­нето, сред което живеят може би трябва да имат малко търпение, тъй като икономическите и политически реформи ще променят твърде дра­матично някои от екологичните условия в страната.

Три са основните причини, поради които една централно планирана икономика, каквато беше българската през последните четиридесет и пет години, в повечето случаи се изправя пред значителни екологични проблеми.

•  Първо, страни с такава икономика рядко имат свободен печат, който да информира населението за проблемите на околната среда и да оказва по този начин натиск върху правителствените служители. Ос­вен това правителствата в източноевропейските страни не желаеха да разпространяват информация за съществуващите трудности в об­ластта на околната среда и фактически непрестанно лъжеха за състо­янието на замърсяването и какви здравни проблеми създава. С неотдавнашното начало на процеса на демократизация в България бюрократите в правителството ще трябва да започнат да отговарят за действията си пред населението, а и развитието на свободния пе­чат допринася и ще допринася в значителна степен за процеса на раз­биране и решаване на проблема замърсяване.

• Второ, България дълго време субсидира едни от най-замърсяващите отрасли на тежката промишленост, като най-значителните субсидии се вложиха в области, където възникват най-сериозните проблеми на околната среда. Минното дело и производството на цветни метали са източници на замърсяването, което има най-тежки последици за околната среда в България, а точно там правителството хвърля най-големите си субсидии. Ако България премине към наистина свобод­на пазарна икономика, при която производството не се субсидира и цените отразяват икономическата реалност, много от най-големите замърсители ще бъдат елиминирани от пазарните сили.

• Трето, фактът, че България бе управлявана от идеология, отхвърляща значението на частната собственост, значително задълбочи трудностите в областта на околната среда. Правото на частна собстве­ност е сърцевината в решаването на екологичната криза. То е важен механизъм за търсене на отговорност за действията на всеки човек, както и за стимулирането и възнаграждението на издържано от еко­логична гледна точка стопанисване. Например, при режим на частна собственост, притежателите на мини и петролни кладенци призна­ват, че стойността при препродажбата на собствеността им намалява с изчерпването на ресурсите. Така стоят нещата в един свят, където се очаква бъдещите цени на природните ресурси да се повишат. При това положение прекалено бързото изчерпване на ресурсите изправя собствениците пред значително намаляване на тяхното състояние и те далеч не са така склонни да прахосват тези ресурси, както това ста­ва при система, в която материалното благосъстояние не зависи от темповете на изразходването на ресурсите.

Освобождаването от отпадъците също става много по-лесно там, където никой не притежава ресурси, защото никой не може да предяви претенции за щети по силата на законите. Вярно е, че при централно планираните икономики правителствените служители бяха натоварени с опазването на националните интереси, които се предполагаше, че включват и околната среда. Но бюрократичните стимули са такива, че много често правителствените служители, за да гарантират максимална сигурност на работното си място и на доходите си , произвеждаха колко­то е възможно повече, като при това пренебрегваха проблемите на околната среда. И затова с приватизацията на собствеността върху ре­сурсите, в България ще се появят нови начини за осигуряване на защи­тата на околната среда.

 

Досегашни резултати

Значителна част от първоначалния натиск за политически промени в България дойде от тревогата за състоянието на околната среда. Благодарение на екологичното движение някои аспекти на правителствената политика водещи до тежки поражения върху околната среда бяха заба­вени или спрени. Освен това правителството обеща да закрие през след­ващите една-две години някои от най-силно замърсяващите заводи. Въпреки това необходимо е да се направи много повече, за да се осигури добро качество на околната среда за всички български граждани.

 

Варианти на реформата

Поради драматичните политически и икономически промени, които се извършват в България в момента, е трудно да се проведе и качестве­но нова екологична политика. Както бе посочено по-горе, развитието на свободния печат, прекратяването на субсидиите за някои видове произ­водства и приватизирането на собствеността върху природните ресурси са фактори за по-качествена околна среда. И все пак, необходима е ня­каква схема, в рамките на която да се мисли за решаването на пробле­мите със замърсяването, които продължават да съществуват. Икономическите реформи, предлагани в другите глави на този доклад, нямада разрешат всички проблеми на околната среда и поради това са необходими допълнителни мерки.

Най-уместно е на замърсяването да се гледа като на разходи, налага­ни на субекти, без тяхното съгласие. Много действия водят до разходи, но онопа, което отличава предизвикващите замърсяване действия е фак­тът че хората, поемащи тяхната цена, го правят без да дадат съгласието си. Например, ако един завод купува желязна руда, за използуване в производствения си процес, той налага разходи на обществото, в което тези материали не могат да се получат за алтернативна употреба. Но при ре­жим на частна собственост тези материали ще отидат в завода само, ако неговите собственици компенсират по съответния начин собствениците на природните ресурси. Разходите не се налагат насила на онези, които притежават ресурсите. Друг е случаят обаче, когато заводът изхвърля през комините си пушеци, които отиват във въздуха или пък отпадъци, които попадат в почвата, носени от вятъра. Използването на въздуха ка­то среда за изхвърляне на отпадъци вкарва хората в разходи така, както и използването на природните ресурси в производството. Но този разхо­ди не се поемат от хората съобразно волята им. Те не са дали съгласие­то си за попадането на замърсителите в техния въздух или почва.

Поради различията в структурата на правата на собственост използването на желязната руда не се определя като замърсяване докато из­ползването на въздуха се приема по този начин. Именно поради липсата на точно определени и узаконени права на собствеността заводът има възможност да изхвърля отпадъчните си продукти във въздуха, без да иска съгласието на хората наоколо. И обратно, когато правата върху собствеността са дефинирани, гарантирани и могат да се прехвърлят, заводът компенсира по съответния начин собствениците на желязната руда. В този смисъл може да се каже, че всички проблеми на замърсяването на околната среда са проблеми на правото на собстве­ност.

Понякога терминът "обща собственост" се използва по отношение на природните ресурси, които са общо притежание, т.е. на голяма група хо­ра или на обществото като цяло. Проблемът с общата собственост в не­говия зародиш се третира от Гарет Хардин в статията му от 1968 г. публикувана в “Science” [1]. От тогава е изписано голяма количество ли­тература по проблема за "трагедията на общата собственост", и във всички случаи се стига неумолимо до едно и също заключение - ако правата върху собствеността не са твърдо установени, ще има свръхексплоатация на ресурсите. Сериозните екологични проблеми, които сре­щат Съветският съюз и страните от Източна Европа са блестящ пример за това явление. [2]

Излагането на проблема по този начин е много полезно, тъй като ни насочва към подходящите видове реформи, необходими за гарантиране­то на качествена околна среда. След като замърсяване има там, където правата върху собствеността не са добре дефинирани и не се прилагат както трябва, опитите за реформи трябва да се насочат към определяне­то на тези права, ако те не съществуват, към налагането им, ако се при­лагат слабо и към даването на възможност тези права да се прехвърлят така, че ресурсите да се използват максимално ефективно. Сегашните усилия за приватизиране на производствените ресурси в българската икономика са стъпка в правилна посока. Въпреки това ще бъдат необхо­дими и някои новаторски реформи за решаването на част от екологич­ните проблеми, тъй като в някои области правото на собственост по традиция не с уточнено или пък разходите но определянето или налага­нето му може да бъдат твърде високи.

Въздухът и водите са два природни ресурса, които срещат най-значителните сколошчни проблеми, защото и по традиция са част от "общата собственост". Все пак и в двата случая има начини за приближаване към система от частнособствснически права, при която хората, вземащи решенията, ще отговарят за тях. Ако сегашните потребители на вода има­ха установени права върху собствеността, те биха разполагали с база за предприемане на действия срещу предприятието-замърсител. Два при­мера - общините да имат правото на собственост върху питейната во­да, а селските стопани - върху водата за напояване.

Дори и при риболова могат да се установят права на собственост. Във Великобритания, например, много риболовни клубове имат право на собственост върху реки и водоеми. [3] Тъй като членовете на тези клубове са заинтересовани от качеството на рибата, те се грижат и да не се допусне замърсяване на водата. Законовата система позволява на хо­рата да завеждат дела при доказани щети и това се оказва надеждна за­щита срещу замърсяването. В действителност качеството на водите в Англия и Шотландия в които се въди рибата е по-високо от това в мно­го други западни страни, където водите са собственост на правителство­то.

В такива случаи е важно правото на собственост върху водите да мо­же да се прехвърля, тъй като ако по-ефективното им използване предиз­виква замърсяване, трябва да се извърши прехвърляне. Ако един завод пожелае да замърси река, собственост на риболовен клуб или на друга организация за отдих той може да откупи правата и да изхвърли извест­но количество отпадъци във водата. Но при добре дефиниран и прила­ган режим на собственост на хората не се налагат разходи без тяхното съгласие и воля следователно замърсяване не съществува.

Точно както собственикът на желязна руда може да продаде този продукт на даден завод, и собствениците на водите могат да продадат правото на използването им като място за изхвърляне на отпадъчни продукти.

Горният сценарий има няколко очертани предимства пред други алтернативи на тази обществена политика. При дискусиите по тези въпроси обикновено се приемат за възможни само крайни решения. Или тези, които замърсяват действат както решат и могат да замърсяват въздуха и водата колкото си искат, или природозащитниците се налагат и не до­пускат никакво замърсяване. За разумните хора и двете решения са неп­риемливи, тъй като замърсяването е значителен проблем, но при днешните съвременни промишлено развити икономики е немислимо въобще да няма такова. Една система на ясно определени и правилно прилагани права нърху собствеността предлага изход от дилемата. Ако в горния пример водата е по-ценна в първичното си, напълно чисто състояние, тогава на завода изобщо няма да бчле разрешено да замърсява. В този случай думата са си казали потребителите; реката действително ще може да се използва най-добрe, когато няма абсолютно никакво замърсянане. В много случаи, обаче, подобно решение е много малко вероятно.

Обикновено премахването на някои от заводските отпадъци е прекалено скъпо и когато е изправен пред алтернативата, дали да купи прана­та и да замърсява полите на дадени собственици, или да пречиства сам, заводът избира втората възможност. Освобождаването от всички замърсители обаче може да се окаже доста скъпо и тогапа заводът вероят­но ще реши да откупи праното да замърсява дадени води. В такива случаи приетото от дпетс страни решение е задоволи тел но, както за собствениците на занода, така и за онези, които притежават праната върху водите. Тона решение е оптимално и за обществото. При подобна ситуа­ция нещата могат да се разният и но друг начин - някои поли да останат в абсолютно чисто състояние, а други - постепенно да поемат по­вече замърсители. И отново се налага изводът - ако правата върху собствеността са добре дефинирани и прилагани, подобен развой на нещата не представлява проблем за обществото.

Важно е да се отбележи и че при наличието на ясно определени и точно прилагани права върху собствеността, трябва да съществуват за­кони, по силата на които, собствениците да могат по съдебен път да тър­сят обезщетение ако правата им се нарушават. По този начин хора, чието здраве е пострадало от някой завод-замърсител, ще имат правото да искат чрез съда или парично обезщетение или прекратяване на за­мърсяването. Тъй като паричните обезщетения за увредено здраве са много големи, най-вероятно в повечето случаи съответното предприя­тие или лице, източник на замърсяването, ще предпочете да прекрати производството, вместо да плаща за нанесени щети.

Поради подвижното си естество въздухът е един от ресурсите върху които е най-трудио да се установи право на собственост [4]. Някои от свързаните с това проблеми се регулират с помощта на добре функциониращ закон за търсене на отговорност. Когато обаче не може да се до­каже с абсолютна сигурност източника на замърсяването или когато те са много, това решение не е достатъчно добро. При подобни случаи използуването на схемата на правото на собственост може да се окаже полезно облекчаване на проблемите. Някакъв управленски орган, примерно община или друга форма на местно управление, може да установи система от права за замърсяване, които могат да се прехвърлят и които позволяват някои замърсители да се изхвърлят във въздуха в определено количество. По силата на демократичен процес се постига съгласие за степента на замърсяване, която е приемлива за даден район. И тук, не е възможно тази степен да е равна на нула, тъй като процесът на замърсяване неизменно съпътства редица полезни икономически дейности. След като се постите съгласие относно приемливата степен на замърсяване на въздуха, правата би трябвало да могат да се прехвър­лят, продават или предават на съществуващите заводи. Ако даден завод може сведе замърсяването под разрешеното му равнище, той получава правото да продава. Ако нов завод иска да се настани в същия район, той трябва да купи правото от местните собственици. Правата за замър­сяване могат да се прехвърлят, няма пречки за развитието па нови про­изводства, като равнището на замърсяването на въздуха остана неизменно.

Важно е да се подчертае разликата между системата от прана върху собствеността, които могат да се прехвърлят от един собственик на друг, и командващата и контролирана практика, често използвана в про­мишлено развитите икономики. Този вид практика обикновено конкре­тизира видът на необходимата технология за контрол на замърсяването, която трябва да съществува. Технологията обаче не е статична величина и следователно усилията за определяне на най-добрите методи за конт­рол на замърсяването но законов път, могат да заключат обществото н прилагането на остарели в технологично отношение похвати. Освен то­ва този вид управление и контрол не дава почти никакъв простор на инициативата и нововъведенията и почти не стимулира! производите­лите да нравят нещо повече, от просто внедряване на разрешената тех­нология. Далеч ио-добре с да се признае, че трябва да се контролира и че това може да се постите чрез установяването на право на собстве­ност, а не чрез зашлжитслни конкретни технологически ограничения.

Случаите с водата и въздуха са само два примера за това как действа схемата "правото на собственост". От всичко това най-важно е да се запомни, че е нужна система от правила, която да държи хората отговорни за действията им. Такива правила дават възможност на хората да извли­чат изгода, когато вземат решения, облагодетелстващи други слоеве на обществото. Освен това тези правила налагат отговорност на хората за разходите, които трябва да се понасят от други лица. Тези цели могат да бъдат постигнати чрез законови разпоредби, които дефинират ясно, прилагат на практика и дават възможност да се прехвърлят правата върху собствеността. Следователно ако България премине към режим на час­тна собственост, тя трябва сериозно да помисли как да разпростре тези права върху областите, където съществуват екологични проблеми. Не­обходимо е известно търпение, тъй като преди да се установи пазарна икономика на основата на частната собственост, ще бъде трудно да се разбере точно кои от възникналите в миналото проблеми със замърся­ването ще останат да съществуват и в бъдеще.

Въпреки необходимостта да се изчака реструктурирането на икономиката, може би е нужно да се вземат някои незабавни мерки срещу замърсяването. В някои случаи замърсяването на въздуха и водите е толкова застрашително, че едва ли е уместно да се чака въвеждането на всички икономически реформи. Освен това е важно да се започнат ня­кои реформи, за да се покаже на населението, че правителството смята замърсяването за значителен проблем, който трябва да бъде резултатно разрешавай. Що се отнася до близкото бъдеще, разумно е незабавно да се ликвидират някои от най-опасните източници на замърсяване. Нап­ример, парламентът може да назначи комисия, която да определи петте най-големи източника на замърсяване в България и след това да ги зак­рие. Тъй като съществува щастливата възможност това да са субсидира­ни предприятия, затварянето им може всъщност да е благоприятно за икономиката.

В процеса на приватизацията тези заводи могат да бъдат продадени с условието, че ще бъдат открити отново само ако изхвърлят точно определено количество замърсители. С други думи част от създаващите се права за замърсяване на въздуха, могат да се прехвърлят на тези заводи, но без да им се разрешава да връщат предишното си равнище на замър­сяване. И накрая, не бива да се забравя, че по отношение на околната среда, както и във всички останали житейски аспекти се правят взаимни компромиси. Не може да се иска максимално производство без да се обръща внимание на замърсяването, нито пък е възможна максимална безопасност или абсолютна чистота на околната среда. Вместо това трябва да се установи механизъм, който позволява на българските граж­дани да избират пълноценно както качеството на околната среда, така и подходящото равнище на стоки и услуги. Тази цел ще бъде постигната с установяването на широка система от права върху собствеността на всички ресурси, включително въздуха и водите, а след това процесите на пазарна икономика ще придвижат тези ресурси към най-доброто им из­ползуване.

Бележки

1. Garret Hardin “The Tragedy of Commons” “Sience”, Vol (62, рр. 1243-1248,1968)

2. Marshall I. Goldman, “Growth and Environmetal Problems of Noncapitalist Nations, “Challenge” July-August, 1973

3. Jane S. Shaw and Richard L. Stroup, “Gone Fishing”, “Reason” August/September 1988.

4. Това зависи от факта дали замърсяването е от точкови или неточкови източници. Ако източникът е точков проблемът е по-лесен за проследяване. Благодарение на технологиите е възможно да се изисква всяко предприятие - замърсител да идентифицира отпа­дъчните си продукти със специални химически инертни вещества. Тогава е възможно да се прецени размера на щетите, нанасяни от всеки източник.